jack님의 이글루

1. 서론

  공무원은 국민의 수임자(受任者)로서 공직을 담당하기 때문에 다른 직업인들 보다는 엄격한 행동규범의 제약을 받는다.

  공무원의 노조활동은 공무원이 노동조합(Labor Union)을 결성해서 채용과 급여, 근로조건 등 인사행정 전반에 걸쳐 단체활동을 할 수 있는 권리를 말한다. 공무원노조활동의 내용은 대체로 단체구성, 단체교섭, 단체행동으로 분류된다. 공무원노조를 구성할 수 있는 공무원의 범위는 관리적 입장에서 생각하는 경우 당연히 비관리자, 즉 피 감독자는 다 포함되는 것으로 보는 것이 원칙이나 대부분 사회의 안녕·질서와 밀접한 관련성을 갖고 있는 치안담당자는 예외가 된다.

2. 필요성

   우리나의 노조활동은 1990년대 들어와서 더욱 활발하게 전개되고 있다. 사기업과 공기업이 자신들의 권익과 조직의 민주화를 위해 진정한 노조활동을 다양하게 펼치고 있다. 특히 그 동안 긴 게임을 계속해 오던 교직원노조활동이 합법적으로 이루어지게 됐다. 이러한 흐름에 따라 아래와 같이 일반공무원의 노조활동에 대한 필요성이 제기되고 있다.

   첫째,  공무원은 사기업의 직원에 비해서 낮은 대우를 받는 경향이 강하기 때문에 사기업에 준하는 대우가 필요하다.

  둘째,  공무원의 근로조건을 개선하기 위하여 단체활동이 필요하다.

  셋째,  공무원의 권익이 부당하게 침해당했을 경우에 이를 구제할 수 있는 고충처리제도 등이 미흡하게 되면 공무원의 노조활동이 필요해진다.

  넷째,  사회의 다양한 계층에서 자신들의 권리보호 운동이 일어남에 따라 공무원들도 자신들이 적절한 압력단체가 될 수 있다고 인식하에 필요성이 제기되고 있다.

3. 우리나라의 공무원 노동권

  우리나라의 헌법 제31조 제2항에서 공무원을 근로자로 인정하고 있다. 다만 공무원을 공공사업에 종사하는 전체 국민에 대한 봉사자로의 특수한 지위를 인정하고 있다.

  공무원의 노동권은 일부 소수의 나라에서만 전폭적으로 보장되고 많은 나라에서 단체행동권은 제한되는 추세이다. 우리나라에서는 그 제한이 지나칠 정도이다.

  새정부에 들어와서 교직원노조에 대하여는 합법화시켰고, 일반공무원의 경우는 1999년 1월부터 직장협의회를 설립하여 운영하도록 규정하고 있다. 그러나 아직까지 대부분의 자치단체들은 공무원직장협의회를 설립하지 않고 있고, 일부 자치단체만이 설립한 실정이다. 하지만 설립된 직장협의회도 그 활동이 전무한 상태이다. 하위직 공무원중 행정업무상 큰 비중을 차지하고 있는 인사담당공무원과 예산·회계 등을 담당하는 공무원에 대하여 직장협의회 참여를 금지하고 있다. 공무원의 직장협의회가 활발하게 운영되기 위해서는 참여범위를 제한하지 않아야 한다.

  공무원의 노동3권에 관한 세계적추세에 비추어 우리나라 공무원의 노동권 규제내용을 검토하여 우리나라 제도의 적절한 개선 대안을 모색해 볼 수 있다.

 1) 단결권(단체구성권)

   우리나라 국가공무원법 제66조에는 「공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니된다. 다만 국회규칙·대법원규칙·대통령령으로 인정하는 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다」고 규정하고 있다. 이에 근거하여 우리나라 법령으로 노동3권이 보장된 기관은 보건복지부·정보통신부·철도청 등 3개 기관으로 되어 있다.  단결권 허용을 단순 노무직으로 극히 한정한 것을 비롯한 공무원노동조합제도는 일본 식민지 시대의 것으로 오늘날까지 그대로 답습되고 있다.

2) 단체교섭권

  단체교섭권은 대체로 단결권과 묶여, 일괄 인정되는 경향이다.

  우리나라에서는 단결권의 법정 허용대상 인원에게만 단체교섭권이 인정되고 있다. 1986년 결성된 전국교직원노동조합의 파동으로 인해 1991년 교육법에 교직원의 단결권과 특별법에 근거한 단체교섭권이 교원노조가 아닌 한국교원단체연합회에 부여되었다.

 3) 단체행동권

   공무원의 단체행동권은 극소수의 나라에서만 허용되고 있다. 많은 나라에서 금지하는 이유는 공익이 침해될 우려가 있다는 것이다. 우리나라 국가공무원법은 단체행동권 허용 대상을 사실상 현업 노무종사자로 제한하고 있다.

4. 선진 주요나라의 공무원 노동권

  선진 주요나라의 경우는 대체적으로 공무원의 노조활동을 인정하고 있다.

  영국의 경우는 일반 공무원과 경찰공무원 모두 단결권과 교섭권을 허용하는 반면 행동권을 금지하고 있다.

  프랑스는 일반공무원에게는 단결권과 교섭권, 그리고 행동권을 모두 허용하고 있다.  다만 경찰공무원에게는 행동권만 금지하고 있다.

  독일은 하위직 공무원과 관리직 공무원의 관리직 공무원의 노조활동을 구분하고 있다. 하위직 공무원에게는 노동3권을 모두 허용하는 반면 관리직 공무원에게는 단결권을 허용하고 교섭권은 협의권을 안정하고 있다. 그러난 행동권에 대하여는 금지하고 있다. 그리고 경찰공무원도 단결권을 허용하고 교섭권은 협의권을 인정하고 있으며, 행동권에 대하여는 역시 금지하고 있다.

  미국은 연방정부의 일반 공무원에게는 단결권과 교섭권을 인정하고 행동권을 금지하고 있다. 경찰공무원의 경우는 단결권과 교섭권에 대하여 경찰공제조합 및 경찰협회 등의 대표적인 조직을 등의 대표적인 조직을 통해 보수와 연금 등에 관한 교섭권을 수용하고 있다. 다만 행동권에 대하여는 금지하고 있다.

  이웃나라 일본의 경우는 다소 후진성을 면치 못하고 있다. 일반 공무원의 경우 단결권을 허용하는 반면 교섭권에 대하여는 협의권을 인정하고 행동권에 대하여는 금지하고 있다. 한편 경찰공무원의 경우는 노동3권 모두 금지하고 있다.

5. 찬성론과 반대론

 1) 찬성론

  첫째, 집단으로 그들은 이익(利益)을 표시하고 이러한 뜻을 관리층과 입법부에 전달함으로써 그들의 근로조건의 향상은 물론 관리층이나 입법부가 그들의 입장을 파악하는 것을 용이하게 한다. 이러한 현상은 정치사회에 있어서의 압력단체의 역할과 유사하다.

  둘째, 사기의 심리적 요인으로서의 참여의식, 인간의 가치인정, 귀속감 등의 총족을 통해 그들의 일체감을 높이며 사기의 앙양(昻揚)을 기할 수 있다.

  셋째, 관리층과의 협상을 통해서 상호이해의 증진, 관리층의 횡포 통제 등을 통한 대내행정의 민주화에 공헌한다. 이러한 것이 없으면 상호간의 반목·불평을 조장하고 개인으로서 약한 하급직은 상관의 면전에서는 약한 반면에 밑의 부하나 시민에게 강하고 거만한 태도를 취할 뿐만 아니라, 상관의 명령도 음성적으로 거부하는 태도를 취하게 된다.

  넷째, 실적주의의 강화 및 하의상달(下意上達)을 통한 행정개선·질적향상·부패방지에 공헌된다. 특히 부패방지를 비효과적인 타율적 통제보다는  공무원노조를 통해서 자율적으로 실천하게 된다. 즉 전문직업화를 통해서 하는 것이 효과적이라고 하는 것이다.

2) 반대론

  첫째, 공무원단체를 인정하면 무책임한 행동을 자행할 뿐만 아니라 적화(赤化)의 선구적 역할을 한다는 것이다. 이러한 실례로서 4·19후의 사태를 든다. 그러나 이것은 부분적으로는 우리들이 책임성 있는 자율적 행동을 하는 훈련이 부족한 데도 있지만 또 하나는 노동3권을 모두 한꺼번에 인정한 데 있다고 볼 수 있으며 그 당시 자유와 방종간의 분별이 약한 데도 있었다고 본다

  둘째, 공무원은 주권자의 공복이라고 하는 취지에 반대한다는 것이다. 그러나  이러한 이론에 대하여 다음의 두 가지를 새로이 고려할 필요가 있다. 하나는 공무원도 주권자의 주요 부분을 형성하는 시민이라고 하는 것이다. 주권이 시민에게 있다고 할 때에 그 속에 그 나라의 교육받은 국민의 주요 부분을 구성하는 공무원을 제외한다는 것은 오히려 진정한 의미의 주권이론에 반한다는 것이다. 또 하나는 이러한 반대의 전제는 공무원의 노조활동을 통하여 그들의 이기적 목적만 추구한다고 하는 것이다. 그러나 그렇게 부정적 면에서만 보지 말고 공무원노조의 형성을 인정함으로써 그들의 사기를 앙양하여 행정능률의 향상을 기한다고 생각하면 오히려 공헌이 된다고 생각될 수도 있을 것이다.

  셋째, 공무원노조를 인정하면 관리층의 인사권을 지나치게 제약하고 그들의 이익과 신분보장만 강화시키려고 한다는 것이다. 그러므로 모든 인사조치를 객관화하여 관리층의 재량과 신축성을 제약하여 부하직원에 대한 통제와 행정능률의 향상이 곤란하다고 하는 것이다. 이러한 위험성은 정도의 차이는 있으나 어느 나라의 경우나 있을 수 있는 것이며 더구나 공무원의 경우 단체행동을 못하게 하면 이러한 위험성은 더욱 희박해진다고 하는 것이다.

  넷째, 자본축척을 통해서 경제발전을 이룩하여야 하는데 이에 역행한다는 것이다. 이러한 것은 사기업체의 경우에 주로 제기되는 것이다.

6. 결론

 현재의 노동조합인정의 범위는 법상으로는 사실상 노동에 종사하는 공무원이라는 규정이 나와 있지만 합리성·논리성이 있는 것은 아니다. 그러므로 이러한 범위의 책정이 공무원노조활동의 의의라고 볼 때 비판의 여지가 많은 것은 말할 것도 없다

  그러므로 우리나라의 적용범위의 책정은 첫째, 그의 기준이 불합리하다는 것이다. 그러한 모순된 제도를 버리고 관리적 입장에서 공사법의 구별을 떠나 모든 피감독자는 원칙적으로 단체구성이 허용되어야 할 것이다. 둘째로, 이 중에서 차별을 하는 것은 공·사법의 구별 또는 사실상 노동에 종사하는 것과 같은 애매한 것이 아니라 공익·공공질서유지와 관련해서 검토되어야 할 것이다. 즉 그들의 노동권이 얼마나 공익에 주는 영향이 크냐고 하는 것이다.

  이러한 점에서 본다면 철도·체신직원에게 인정하면서 구청하급직원에게 인정 안하는 것은 모순이며 다만 제약을 받는 것은 치안·소방·군인 등이 이에 속한다고 생각된다. 그러나, 그대신 이들에게는 언제나 보수 및 근무조건을 사기업과 최소한도 동일하게 자동적으로 할 수 있는 법률적인 보호조치와 이들의 고충을 공무원단체의 도움없이도 공평하게 해결할 수 있는 제도적인 조치가 선행되어야 할 것이다.  셋째문제는 시대착오적인 기준에 입각하고 있으면서도 그것마저 이론성이 없다는 것이다. 그러므로 조속한 시일내에 공익을 기준으로 하여 일부의 이익증진이 지나치게 공익을 침해할 우려가 있는 직책을 제외하고는 피감독자적 지위에 있는 모든 공무원은 단체를 구성할 수 있어야 할 것으로 생각한다.

  현재 우리의 경우 공법의 적용을 받는 직원은 무슨 일을 하든 원칙적으로 노동권을 다 갖지 못하는 데 반하여 사법의 적용을 받는 직원은 공익에 엄청나게 중요한 일을 하는데도 노동3권을 다 부여하고 있음은(철도와 한전, 지하철) 큰 잘못인 것이다.

  결론적으로 공무원의 노동권은 법적·정치적 요청에서뿐만 아니라 관리의 효용성 면에서도 긍정적으로 접근할 수 있다. 종사자들은 그들의 직무에 대한 흥미와 자기발전 욕구가 자극될 때 고도로 동기화 된다.

  공개적이고 하급 종사자들의 참여하에 이루어지는 의사결정 절차의 수용은 오늘날 관리의 성패를 가름하는 기준이 되고 있다.

※ 참고문헌
 1. 박동서, 「한국행정론」, 법문사, 1995.
 2. 최칠효, 「인사행정론」, 행법사, 1997.
 3. 조석준, 「한국행정학」, 박영사, 1992.
 4. 박동서, 「인사행정론」, 법문사, 1990.